Re-use – ustawa po linii najmniejszego oporu?

Ustawa o o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, zwana ustawą o re-use (uchwalona przez Sejm na ostatnim posiedzeniu 29 stycznia, druk sejmowy 141) implementuje dyrektywę 2013/37/UE i zapewnia bardziej przejrzyste i łatwiejsze stosowanie reguł ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jedną z najważniejszych zmian jest określenie jednolitych zasad i standardów udostępniania zasobów dziedzictwa kultury. Jakkolwiek cieszy nas, że nareszcie udało się dostosować polskie regulacje do wymogów unijnych i wprowadzić zmiany ułatwiające kreatywne wykorzystywanie zasobów publicznych (a także fakt, że kluby poselskie umiały stanąć ponad podziałami – przeciwko ustawie głosowało tylko 2 posłów), martwią nas jednak następujące kwestie:

1.   kolejne opóźnienie w kwestii implementacji prawa unijnego – dyrektywa powinna była zostać wdrożona do polskiego porządku prawnego do 18 lipca 2015 r.;
2.    sam proces pracy nad ustawą – z pominięciem konsultacji publicznych ostatecznego projektu ustawy. Centrum Cyfrowe zgłaszało swoje uwagi do projektu założeń ustawy z 7 listopada 2014 r. – nowe Ministerstwo Cyfryzacji nie skorzystało z możliwości wysłuchania głosu społeczeństwa obywatelskiego w tym temacie;
3.    niewykorzystanie szansy na zwiększenie potencjału związanego z ponownym wykorzystywaniem danych publicznych ponad zakres przewidziany przez dyrektywę.   

Rozwiązania przyjęte w ustawie

Informację sektora publicznego należy rozumieć jako jakąkolwiek treść będącą w posiadaniu instytucji publicznej (zgodnie z katalogiem przewidzianym w ustawie), bez względu na formę jej utrwalenia. Ustawa dopuszcza ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego przez użytkowników w celach zarówno komercyjnych jak i niekomercyjnych, bez znaczenia jest również zgodność ponownego wykorzystania z celem, w jakim pierwotnie informacja została wytworzona.

Centrum Cyfrowe (wraz z WISE) przygotowało dla Ministerstwa Rozwoju i Infrastruktury raport Rynek produktów, usług i treści cyfrowych opartych na ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (ISP) w Polsce.

Dotychczasowe przepisy o ponownym wykorzystywaniu informacji publicznej znajdują się w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Przeniesienie ich do nowej ustawy ma sprawić, że łatwiej będzie rozróżnić tryb „dostępu do informacji” od „ponownego wykorzystywania”. Projekt ustawy poszerza katalog dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystywania o zasoby będące w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów państwowych. Ustawa reguluje również dostęp obywateli do danych Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej oraz Państwowego Instytutu Geologicznego, co wcześniej wywoływało wiele kontrowersji.

Informacje będą udostępnione na stronie BIP lub w centralnym repozytorium informacji publicznej albo przekazane na wniosek. Ustawa nie nakłada na administrację publiczną obowiązku digitalizacji zasobów, a jedynie obowiązek udostępnienia w takiej formie, jaka istnieje w chwili realizacji wniosku. Rząd ma nadzieję, że przepisy zachęcą instytucje do digitalizowania zbiorów i ułatwią też uzyskiwanie funduszy ze środków unijnych na ten cel.

Judel Rotsztejn, zdjęcie kanału Augustowskiego, Biblioteka Narodowa, domena publiczna

Informacje sektora publicznego będą udostępniane lub przekazywane do ponownego wykorzystywania bezwarunkowo, w większości przypadków bezpłatnie. Opłatę będzie można nałożyć, jeśli przygotowanie lub przekazanie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę będzie wymagać poniesienia dodatkowych kosztów. Opłata nie będzie mogła być wyższa niż wydatki poniesione na przygotowanie informacji. Jedynie muzea państwowe i samorządowe będą mogły nakładać opłaty wyższe od kosztów bezpośrednio poniesionych. Naszym zdaniem przepisy o tak dyskrecjonalnym charakterze niosą ze sobą pewne ryzyko – wielokrotnie w praktyce podmiotów publicznych zdarzało się bowiem, iż wprowadzenie jakichkolwiek opłat (nawet o charakterze symbolicznym) istotnie obniżyło zainteresowanie społeczne działaniami obciążonymi opłatami. Ma to tym większe znaczenie, iż elementem wielu planów i strategii naszego kraju jest budowa społeczeństwa cyfrowego, opartego na odpowiedniej wiedzy i kompetencjach, a tego rodzaju regulacje mogą stanowić efektywną barierę w osiągnięciu tak określonych celów.

Ustawa o re-use – niewykorzystana szansa?

Niestety, część naszych wcześniejszych postulatów nie została wzięta pod uwagę. Zwracaliśmy uwagę, że warto rozszerzyć zakresu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych o wszystkie instytucje kultury, których zbiory w znacznym stopniu należą do domeny publicznej. Dyrektywa ustanawia jedynie minimalny zestaw reguł, co powoduje, że nie ma przeszkód, aby jej zakres obejmował również takie instytucje jak Filmoteka Narodowa, Narodowy Instytut Audiowizualny czy galerie publiczne – nie zostało to jednak przewidziane przez ustawę.

Ustawa wprowadza również katalog wyłączeń od zasady udostępniania informacji publicznej (m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorstwa, czy przepisy o ochronie informacji niejawnych). Wśród wyłączeń przewidziano prawa własności intelektualnej osób trzecich. Z tego powodu zakres ustawy ograniczono do informacji sektora publicznego, które nigdy nie podlegały ochronie prawa autorskiego lub które takiej ochronie podlegały, ale do których prawa autorskie majątkowe wygasły. Takie rozwiązanie jest w naszej opinii sprzeczne z ogólną zasadą wyrażoną w art. 3 (1) Dyrektywy oraz celami i założeniami tejże regulacji, czyli zapewnieniem większego dostępu do dziedzictwa kulturowego i zwiększenie zakresu jego ponownego wykorzystywania do celów edukacyjnych, zawodowych czy rozrywkowych.

Dyskusja nad kształtem ustawy była szansą by wprowadzić otwarte licencjonowanie jako standardowy mechanizm udostępniania informacji publicznej – szansy tej nie wykorzystano. Naszym zdaniem ustandaryzowanie obrotu prawnego w tym obszarze poprzez zastosowanie licencji otwartych, np. licencji Creative Commons, doprowadziłoby do pożądanego stanu pewności prawnej dla wszystkich użytkowników. Ponadto rekomendowaliśmy nałożenie na podmioty zobowiązane obowiązków w zakresie modelu nabywania praw do korzystania z wytwarzanych lub gromadzonych na ich rzecz zasobów w taki sposób, aby informacje te mogły być skutecznie i efektywnie udostępniane dalej i wykorzystywane przez obywateli.

Zgodnie z uzasadnieniem „możliwość wykorzystania informacji sektora publicznego to szansa dla przedsiębiorców, którzy chcą na ich podstawie stworzyć nowe produkty i usługi”. Zachęcamy jednak do szerszego spojrzenia na regulację jako umożliwiającą wzrost kreatywnej aktywności nie tylko biznesu, ale również indywidualnych użytkowników – niestety zakres ustawy mógłby być szerszy i bardziej progresywny w stosunku do dyrektywy, żeby odpowiadać w pełni na tę potrzebę.

Senat zajmie się projektem ustawy na kolejnym posiedzeniu.