Założenia ustawy o zasobach publicznych z komentarzem Centrum Cyfrowego

31 grudnia 2012 roku Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji opublikowało projekt założeń ustawy o otwartości zasobów publicznych, rozpoczynając jednocześnie konsultacje społeczne projektu (informacje na BIP MAiC, strona konsultacji w serwisie MamZdanie.pl, projekt w serwisie legislacyjnym RCL).

Założenia ustawy o otwartych zasobach publicznych to ważna i długo oczekiwana przez nas propozycja legislacyjna. Jeśli ustawa zostanie przyjęta, to Polska będzie wśród krajów wiodących we wdrażaniu tego rodzaju rozwiązań na świecie. Jednak założenia mają jedną podstawową wadę: pozostawiają instytucjom publicznym swobodę wyboru stopnia, w jakim zasoby będą otwarte. Stwarza to zagrożenie, że faktyczna zmiana będzie niewielka – gdyż wszystkie instytucje wykorzystają dostępne im wyłączenia od zasady otwartości, by ostatecznie nie dzielić się zasobami ze społeczeństwem. Ustawa wymaga więc połączenia proponowanej obecnie ogólnej ramowej struktury z silniejszą gwarancją pełnej otwartości przynajmniej kluczowych zasobów.

Poniżej publikujemy nasz wstępny komentarz do założeń ustawy. Uwagi te zostaną rozwinięte i uszczegółowione w dokumencie, który przedstawimy w ramach procesu konsultacji ustawy. Publikujemy również opis najważniejszych elementów proponowanej ustawy, by ułatwić innym zrozumienie tej ważnej, a przy tym złożonej propozycji legislacyjnej.

Komentarz Centrum Cyfrowego do założeń ustawy

Jak czytamy w założeniach, pierwszym celem ustawy jest zwiększenie stopnia wykorzystywania potencjału rozwojowego zasobów tworzonych lub finansowanych przez podmioty publiczne. Aby realizować ten cel należy dążyć do udostępnienia jak największej liczby zasobów na zasadach pełnej otwartości. To pozwoli mówić o nowym rodzaju „publicznej infrastruktury wiedzy”, a Polska znajdzie się w czołówce państw wdrażających tego rodzaju modele (obok m.in. Australii, Brazylii czy Wielkiej Brytanii). Ustawa jednak nie przesądza tej kwestii, dopuszczając wprowadzanie ograniczeń przez poszczególne instytucje. Istnieje więc ryzyko, że instytucje publiczne wykorzystają możliwości oferowane przez ustawę, by nie udostępniać tych zasobów. Tymczasem jak najszersza otwartość zasobów publicznych jest w naszym wspólnym interesie. Szczególnie w sferze edukacji i nauki, w których dzielenie się publicznymi zasobami wydaje się niekontrowersyjne i konieczne.

Jednocześnie doceniamy, że proponowana ustawa pełni rolę standaryzującą – zmierza do uporządkowania stanu prawnego zasobów wytwarzanych i zamawianych przez instytucje publiczne, wprowadzenia standardowych warunków udostępniania oraz przejrzystego informowania o stanie prawnym utworów.

Wprowadzenie stopni otwartości zasobów stwarza zagrożenie, że cele ustawy nie zostaną zrealizowane

Wprowadzenie trzech możliwych stopni otwartości, w połączeniu z dowolnością ich wyboru przez instytucje publiczne, niesie ze sobą ryzyko stosowania w praktyce wyłącznie najmniej otwartych (najłatwiejszych do wdrożenia) modeli przez instytucje publiczne. W założeniach słusznie wskazane zostały rodzaje zasobów, co do których rekomendowana jest opcja pełnego udostępniania. Naszym zdaniem takie reguły powinny dotyczyć w całości obszaru edukacji (gdzie istnieje pozytywny precedens w postaci programu “Cyfrowa szkoła”) oraz obszaru nauki (biorąc pod uwagę rekomendacje ruchu Open Access oraz poparcie dla otwartych modeli deklarowane przez resort nauki). Ustawa nie powinna zostawiać w takich sytuacjach dowolności instytucjom.

Zarówno zasoby edukacyjne jak i publikacje naukowe powinny naszym zdaniem mieć zapewnione prawo do korzystania, kopiowania, modyfikacji i rozpowszechniania (co najlepiej realizuje się poprzez powszechnie wykorzystywane licencje Creative Commons Uznanie Autorstwa lub Creative Commons Uznanie Autorstwa – Na Tych Samych Warunkach). W przypadku publikacji naukowych dopuszczalne jest w określonych wypadkach krótki okres embargo (do pół roku). Dodatkowo, określenie jednego standardu otwartości dla całości zasobów edukacyjnych i naukowych pozwoli uniknąć ich wzajemnej niekompatybilności i tym samym zwiększy potencjał ich wykorzystania.

Możliwa swoboda wyboru jednego z trzech modeli udostępniania zasobów publicznych przez instytucje będzie skutkować masową niekompatybilnością zasobów publicznych z różnych źródeł, co uniemożliwi ich jednoczesne, swobodne wykorzystanie.

Dodatkowo możliwość wprowadzenia ogarniczeń dotyczących komercyjnego wykorzystania zasobów stoi w sprzeczności z założeniami ustawy, mającej na celu jak najszersze udostępnianie zasobów publicznych. Warto w tym miejscu rozważyć, czy taki model pośredni tj. wprowadzający ograniczenia na komercyjne wykorzystanie zasobów nie powinnien zostać rozwiązany za pomocą osobnej ustawy dotyczącej jedynie szczegółowego zakresu zasobów, co do których takie ograniczenia są uzasadnione.

Dotychczas formułowane postulaty zawężania otwartego dostępu do zasobów dotyczą wyłącznie zasobów ze sfery kultury. Uznając specyfikę twórczości kulturowej pragniemy podkreślić, że istnieją powody do traktowania tych zasobów podobnie jak wszelkich innych danych i informacji publicznej (polecamy w tej kwestii analizę zawartą w raporcie Grahama Vickery’ego “Review of Recent Studies on PSI Re-Use and Related Market Developments”). Zakładamy też, że istnieją w sferze kultury zarówno zasoby, w przypadku których pełna otwartość nie jest wskazana – jak i takie, które bez szkody, a z pożytkiem publicznym, powinny zostać udostępnione. Niezbędna w tym zakresie wydaje nam się precyzyjna inwentaryzacja i analiza obiegów tych zasobów, także  z perspektywy ekonomicznej (tego rodzaju badania były jedną z rekomendacji warsztatów nt. prawa autorskiego realizowanych w 2012 przez MAiC i MKiDN). Taka analiza pozwoli precyzyjnie określić sposoby udostępniania poszczególnych rodzajów zasobów.

Ważnym mechanizmem może też być naszym zdaniem embargo czasowe stosowane w połączeniu z modelem pełnej otwartości.

Brak modelu rozliczania instytucji publicznych z realizacji zasad udostępniania zasobów publicznych

Założenia nie zawierają modelu skutecznego rozliczania instytucji publicznych z realizacji ustawy. Przy dużej swobodzie pozostawionej podmiotom zobowiązanym co do realizacji ustawy, oznacza to ryzyko niezrealizowania założonych przez ustawę celów. Przy założonym ramowym, wielostopniowym modelu otwartości zasobów niezbędne jest określenie instytucji mającej kompetencje, by nadzorować proces wdrażania ustawy – przede wszystkim przypadki, w których instytucje będą decydować się na odstępstwa od reguły otwartości.

Znaczenie stosowania standardowych mechanizmów licencyjnych

Założenia nie przesądzają, jakie narzędzia licencyjne będą stosowane do udostępniania zasobów. Zdajemy sobie sprawę, że rozstrzyganie takich kwestii na poziomie ustawy nie jest dobrą praktyką. Niemniej uważamy, że już na poziomie założeń rząd powinien opowiedzieć się za stosowaniem narzędzi, które są standardowe w skali globalnej i wykluczyć możliwość tworzenia własnych, dedykowanych rozwiązań prawnych (złym precedensem w tej kwestii jest niedawne utworzenie „Otwartej Licencji Edukacyjnej” przez MKiDN). Stosowanie standardowych, przyjętych narzędzi prawnych zapewnia z jednej strony kompatybilność warunków licencyjnych różnych zasobów, z drugiej ułatwia użytkownikom rozeznanie się w warunkach licencyjnych, które ich obowiązują. W szczególności rząd polski nie powinien tworzyć dedykowanej “otwartej licencji” – doświadczenia innych państw europejskich pokazują, jak trudno zachować ich kompatybilność z istniającymi licencjami. Jako instytucja partnerska projektu Creative Commons Polska rekomendujemy, aby rząd polski stosował dla licencjonowania zasobów publicznych licencje Creative Commons.

Błędna interpretacja zasad finasowania zasobów publicznych z PO KL

Projekt założeń przedstawia również błędną obawę dotyczącą zasobów finansowanych z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) i możliwości ich udostępniana w otwarty sposób. Jak twierdzi MRR i MEN (http://legislacja.rcl.gov.pl/dokument/39474) finansowane utwory wypracowywane w ramach PO KL ze środków publicznych muszą być w pierwotnej wersji dostępne nieodpłatnie dla wszystkich zainteresowanych. Zarówno MAiC oraz MRR podczas konsultacji międzyresortowych programu Cyfrowa Szkoła zgodziły się co do tego, że upowszechnianie zasobów poprzez zastosowanie licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa daje dokładnie taką możliwość.

W Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki przyjęto ogólną zasadę, iż beneficjent w umowie o dofinansowanie zobowiązuje się do przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworów wytworzonych w ramach projektu na Instytucję Pośredniczącą (IP), która udziela jednocześnie beneficjentowi licencji na korzystanie z utworu. Taki mechanizm ma na celu zapewnienie możliwie najszerszego nieodpłatnego dostępu do utworów wypracowanych w projektach współfinansowanych ze środków PO KL wszystkim zainteresowanym podmiotom. Kluczowa jest gwarancja, że posiadacz praw autorskich majątkowych (beneficjent PO KL) nie będzie czerpał korzyści majątkowych z racji posiadanych praw i będzie udostępniał je w sposób nieodpłatny. Zasada ta nie stoi w sprzeczności z możliwością udostępniania zasobów publicznych na wolnych licencjach.

Założenia ustawy o otwartości zasobów publicznych – kluczowe elementy propozycji

Jakie jest ogólne założenie ustawy?

Punktem wyjścia dla proponowanej ustawy jest idea rozszerzenia zasad dostępu i ponownego wykorzystania informacji publicznej na zasoby, których nie obejmuje definicja informacji publicznej. Nowa ustawa proponuje “otwarcie” zasobów ze sfery nauki, edukacji i kultury (zakres przedmiotowy i podmiotowy obowiązywania ustawy wynika z definicji odpowiednich działów, zawartych w ustawie o działach administracji publicznej). Obszary te są obecnie niemal w całości wyłączone z zapisów o dostępie do informacji publicznej. Z tej perspektywy prace nad ustawą wpisują się w wyraźny trend, jakim jest zmieniające się rozumienie informacji publicznej. Tradycyjnie rozumiana jako “informacja o sprawach publicznych”, dziś obejmuje także “informacje wytwarzane publicznie lub posiadane przez instytucje publiczne”, na przykład dane publiczne.

Ustawę można też traktować jako realizację, na poziomie ustawowym, otwartych modeli postulowanych przez zwolenników wolnej kultury, otwartej edukacji i otwartej nauki. Modele początkowo były wdrażane oddolnie – w przypadku nauki przez poszczególne tytuły lub instytucje, w sferze edukacji przez nauczycieli i organizacje pozarządowe, w kulturze przez twórców. Od kilku lat jednak coraz wyraźniej widać, że otwarte modele są wdrażane jako polityki zarządzania zasobami publicznymi – okazało się bowiem, że idea otwartości jest dobrą podstawą dla realizacji misji publicznej: zapewniania dostępności i możliwości wykorzystywania zasobów publicznych, szczególnie z pomocą technologii cyfrowych.

Jakie są kluczowe elementy ustawy?

Ustawa ma konstrukcją ramową, obejmuje więc wszelkie zasoby i instytucje działające w tych obszarach. Ustawa obejmuje więc na przykład finansowane publicznie artykuły naukowe i prace badawcze, zasoby mediów publicznych czy opłacone przez państwo podręczniki i materiały edukacyjne.

Ustawa wprowadza nową kategorię “zasobów publicznych”: “W przypadku zasobów publicznych także istnieje możliwość ponownego wykorzystywania
(w tym do cel w komercyjnych), jednak równie ważna jest misja publiczna realizowana przez ich udostępnienie. Zasoby publiczne zazwyczaj bezpośrednio nie dotyczą funkcjonowania władz publicznych i obejmują głównie treści o charakterze kulturowym, edukacyjnym lub naukowym. Jednocześnie zasoby publiczne, traktowane jako dobro wspólne, a przez to powszechnie dostępne, stanowią podstawę, na której różne podmioty mogą wytwarzać wartość dodaną”. Jednocześnie, opisując znaczenie ich otwartości odwołuje się przez analogię do kwestii dostępności i ponownego wykorzystania informacji publicznej: “Tak więc mimo odmiennego charakteru należy zapewnić podobne zasady dostępu i wykorzystania tych zasobów, co w przypadku informacji publicznej”.
Ustawa ma charakter ramowy: obejmuje wszystkie podmioty publiczne w sferze edukacji, nauki i kultury. Następnie dotyczy wszystkich związanych z nimi zasobów publicznych, rozumianych jako: “treść końcowa, wytworzona przez podmiot zobowiązany lub finansowana ze środków publicznych, niezależnie od sposobu jej wytworzenia i utrwalenia”. Przy tym ustawa służy nie tylko otwarciu zasobów, ale także regulacji zasad ich nabywania,  stanu prawnego oraz standardyzacji warunków wykorzystania różnych zasobów będących w posiadaniu lub finansowanych przez administrację publiczną. Celem ustawy jest “doprecyzowanie sposob w wykorzystywania utworów znajdujących się w domenie publicznej oraz wprowadzenie norm regulujących zasady udostępniania utworów, przedmiotów praw pokrewnych oraz chronionych baz danych generowanych bądź finansowanych przez podmioty publiczne”. Ustawa zakłada przy tym ograniczenia analogiczne do tych dotyczących informacji publicznej, wynikające z ochrony informacji niejawnych i tajemnic, ochrony prywatności i tajemnicy przedsiębiorcy.
Projekt przewiduje dwa modele nabywania praw autorskich majątkowych do zasobów publicznych, których wybór będzie zależał od woli podmiotu posiadającego zasób publiczny. Pierwszy model zakłada nabywanie pełni autorskich praw majątkowych a następnia udzielanie licencji na dalsze wykorzystywanie. W przypadku powstania nowych pól ekspolatacji, nieznanych w chwili zawarcia umowy twórca nie będzie mógł bez ważnego powodu odmówić udzielenia zezwolenia (analogicznie do art. 41 ust.5 pr.aut.) Dodatkowo, mimo przeniesienia praw twórca nie będzie tracił prawa dochodzenia roszczeń wynikających z naruszenia autorskich praw majątkowych. Alternatywny model nabywania udziału autorskich praw majątkowych odnosi się w szczególności do zasobów, które finansowane były nie tylko ze środków publicznych. Podmiot posiadający zasób publiczny będzie uprawniony do udostępniania utworu w ramach centralnego repozytorium oraz udzielania licencji niewyłącznych bez zgody twórcy, ale dopiero po spełnieniu odpowiednich warunków np. upływu czasu.
Ustawa nie przyjmuje jednego standardu otwartości – w zamian zakłada szereg stopni otwartości. Instytucje publiczne będą miały swobodę wyboru stopnia, a nawet odstąpienia (w szczególnych, ale nie zdefiniowanych przypadkach) od przyjętych ustawowo zasad. Trzy zakładane stopnie to “opcja podstawowa” odpowiadająca modelowi “Open Access gratis” (dostępność publiczna, ale bez uprawnień licencyjnych); “opcja pełna” oznaczająca licencjonowanie na wolnej licencji lub udostępnianie treści nie chronionych prawem autorskim; oraz “opcja pośrednia”, zakładająca zastosowanie licencji, ale nie spełniającej definicji wolnej licencji. Dodatkowo ustawa przewiduje możliwość stosowania okresu embargo – mającego przede wszystkim umożliwiać przez określony czas komercyjną eksploatację utworu.
Ustawa precyzuje, co należy rozumieć przez pełną otwartość zasobu – oprócz wolnego licencjonowania ma to również oznaczać udostępnianie niezwłocznie, w całości, w otwartym standardzie plików i w sposób umożliwiający automatyczne przetwarzanie, wraz z metadanymi.
Ustawa zakłada możliwość pobierania opłat jedynie za komercyjne wykorzystanie utworu. Opłaty takie mogą być wprowadzane w połączeniu z opcją podstawową i opcją pośrednią dostępności zasobu.
Definiując ramową strukturę stopni otwartości zasobów, założenia w niektórych przypadkach proponują stopień otwartości (choć ostateczna decyzja należy do podmiotu dysponującego zasobami). Odnośnie zasobów naukowych, założenia stwierdzają, że: “W obszarze nauki, ze względu na jasno zdefiniowane normy otwartości oraz relatywnie jednolity charakter powstających zasobów (artykuły naukowe lub publikacje monograficzne), możliwe jest przyjęcie jednolitych reguł otwartości dla całego obszaru, przez zagwarantowanie co najmniej otwartego dostępu (opcja podstawowa). Niemniej jednak należy dążyć do zagwarantowania pełnej opcji dostępu do tych zasobów”. Odnośnie zasobów edukacyjnych, założenia stwierdzają, że: “W obszarze edukacji wskazane jest zapewnienie nie tylko otwartego dostępu, lecz także możliwości przetwarzania i ponownego wykorzystywania zasobów edukacyjnych ze względu na znaczenie treści dostosowanych do potrzeb ucznia w środowisku cyfrowym […] Niemniej jednak należy dążyć do udostępnienia tych zasob w na wolnej licencji (opcja pełna, o której mowa w części III pkt 4 ppkt 2 lit. c projektu założeń)”.
Odnośnie zasobów kultury założenia stwierdzają, że: “Obszar kultury, z uwagi na znaczne zróżnicowanie treści […] wymagać będzie regulacji elastycznych, umożliwiających wykorzystanie pełnego zakresu trybów nabywania i udostępniania treści. W tym obszarze projektowana ustawa będzie dopuszczała możliwość nakładania opłat za udostępnianie zasobów publicznych do celów komercyjnych […] oraz wprowadzenia okresu embargo (do 7 lat)”.

Opracowanie: Alek Tarkowski, Katarzyna Rybicka, Kamil Śliwowski