UOKiK: nie było zmowy cenowej na rynku podręczników, ale ceny rosły gwałtownie do 2014 roku

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów opublikował wyniki prowadzonego od 2014 postępowania wyjaśniającego dotyczącego cen podręczników szkolnych. Urząd wziął pod lupę publikacje trzech głównych graczy na rynku: WSiPu, Nowej Ery oraz Grupy Edukacyjnej – i stwierdził, że nie doszło w tej kwestii do zmowy cenowej wydawców. Wskazał jednocześnie na dysfunkcjonalny charakter rynku – w sytuacji, w której rodzice kupowali podręczniki wybierane przez nauczycieli, ich zdolność opierania się podwyżkom była niewielka.

W międzyczasie, na skutek “reformy podręcznikowej” (czyli nowelizację Ustawy o oświacie i stworzenie darmowego elementarza), podręczniki dla szkół podstawowych i gimnazjum zaczęły być finansowane ze środków publicznych. UOKiK badał przy tym rynek wydawniczy  jedynie w określonym, ściśle wyznaczonym ustawą zakresie. Niemniej opinia UOKiK stanowi istotną analizę kontekstu, w którym rząd podjął decyzję tworzenia publicznych podręczników, a następnie przeprowadził tę reformę. Urząd zaznacza, że rynek książki edukacyjnej nie sprzyjał konsumentom (rodzicom), którzy byli do tej pory pozbawieni możliwości kierowania się ceną jako kryterium wyboru książek dla swoich dzieci. UOKiK nie wspomina jednak, że przerzucane na rodziców koszty służy również wspieraniu systemu edukacji, poprzez zapewniane przez wydawców szkolenia i wsparcie dla szkół i nauczycieli.

Według danych UOKiK, w latach 2010-2014 ceny podręczników do edukacji wczesnoszkolnej wzrosły o ponad 40%, podczas gdy w tym samym czasie wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie przekroczył 10% (UOKiK podkreśla jednak znaczące różnice w strategiach cenowych wydawnictw). Konkurujące ze sobą firmy oferowały coraz bardziej atrakcyjną i rozwiniętą paletę produktów – od tradycyjnych podręczników, przez bezpłatne materiały dydaktyczne dla nauczycieli, aż po coraz bardziej popularne materiały multimedialne. Koszty tych inwestycji były przerzucane na rodziców. Ceny rosły, a rodzice nie mieli wyboru jako konsumenci płacący za podręczniki – musieli je kupować. Jak pokazujemy w naszej analizie Polska szkoła w dobie „darmowej” rewolucji, po reformie z 2014 roku zmienił się model konkurowania wydawców. Wprowadzenie limitu wydatków z budżetu na zakup podręczników i materiałów ćwiczeniowych oznacza, że dużo istotniejsza stanie się cena produktu. Oznacza to na pewno ich spadek, nie wiadomo jednak z jakim skutkiem dla ich jakości.

Na ostatnim etapie postępowania UOKiK sprawdzał więc, czy tworzenie przez wydawnictwa pakietów podręczników jest także zgodne z prawem konkurencji. Tu także nie dopatrzono się nieprawidłowości uzasadniając, że pakietowanie jest uzasadnione ekonomicznie.  Kontrolerzy przypomnieli jednak, że na podstawie ustawy o systemie oświaty nie jest dopuszczona sprzedaż pakietów bez oferowania do sprzedaży pojedynczych tytułów.

UOKIK przypomniał również, że szkoły są uprawnione do negocjacji zaproponowanych im cen. To ważna uwaga – MEN wprowadził wprawdzie regulowaną kwotę zakupu, nie podjął się jednak nigdy negocjacji cen z wydawcami. Takie negocjacje mogłyby zaowocować dużo korzystniejszym modelem zakupu podręczników dla szkół.

My przy tej okazji przypominamy niezmienne, iż ryzyko związane ze zmianami oferty wydawniczej może zostać częściowo zniwelowane przez pojawienie się darmowych e-podręczników, finansowanych ze środków publicznych. Przykładowo, wykorzystanie w szkole e-podręczników jako podstawy nauczania kilku przedmiotów umożliwiłoby przeznaczeniewiększej kwoty na komercyjne podręczniki (nie zmienia to faktu, że całościowa wartość rynku, regulowana przez wartość dotacji z budżetu, pozostanie niezmienna).

Urząd słusznie podkreśla, że na rynku wydawniczym nadal zachodzą gwałtowne zmiany. Dobrze, że będzie kontynuował monitoring tego rynku – to jednak nie wystarczy. Potrzeba obiektywnej ewaluacji zmian wynikających z reformy podręcznikowej, pod względem zarówno skutków dla rynku, jak i jakości i różnorodności zasobów dostępnych dla szkół.