Rodziców nie stać na zakup podręczników przez ceny MEN-u?

„Nasz Dziennik” zajął stanowisko w sprawie obowiązujących od września 2015 r. dotacji na podręczniki. Jak donosi gazeta,  nie wystarczą one na dobrej jakości materiały edukacyjne. To pytanie zadaje sobie wiele osób obserwujących skutki wprowadzenia nowelizacji prawa oświatowego i nowych reguł finansowania podręczników.

Warto jednak przypomnieć, na jakiej zasadzie kwota dotacji została wyliczona, i jakie było uzasadnienie jej wprowadzenia. Argument oszczędności dla budżetów domowych był jednym z trzech powodów wprowadzenia nowej regulacji. Drugim była chęć ukrócenia działań wydawnictw, które utrudniały lub uniemożliwiały odkup podręczników używanych (np. poprzez łączenie treści stricte podręcznikowych z ćwiczeniowymi w ramach jednej książki). Trzecim – praktyki marketingowe wydawnictw, polegające m.in. na sprzedaży podręczników w zestawie z innymi materiałami, bądź ograniczenia w możliwości zakupu pojedynczych elementów zestawu. Ponadto, nowe przepisy zakazują obciążania rodziców dodatkowymi kosztami materiałów edukacyjnych. Zarzut cytowanej przez „Nasz Dziennik” poseł Marii Nowak, że rodziców nie stać na zakup podręczników jest nietrafiony. Rodzice uczniów objętych nowym systemem (wdrażanym stopniowo) nie będą ponosili kosztów związanych z zakupem książek do nauki.

Skąd się wzięło 140 i 250 zł…

Nie zmienia to faktu, że pytanie o sposób wyliczenia wysokości kwot dotacji na podręczniki i materiały ćwiczeniowe na poszczególnych etapach edukacji jest istotne. Odpowiedź na nią znajdziemy w Ocenie Skutków Regulacji do ustawy zmieniającej prawo oświatowe. Kalkulacja ta odbywała się w oparciu o trzy zasadnicze etapy.

W pierwszej kolejności, sporządzono wykaz podręczników do kształcenia ogólnego dopuszczonych do użytku szkolnego w 2013 r. w szkole podstawowej i gimnazjum. Następnie wyszukano ceny detaliczne poszczególnych podręczników. Na podstawie uzyskanych informacji można stwierdzić, że średnia cena rocznego kompletu wszystkich podręczników dla klas IV–VI wyniosła 228 zł, natomiast w przypadku gimnazjów cena ta wyniosła 413 zł.

Następnie, urzędnicy MEN odwołali się do danych Polskiej Izby Książki, która – w oparciu o analizę Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową z 2006 roku – przedstawiła uproszczoną kalkulację udziału poszczególnych elementów składowych „produkcji” podręcznika, gdzie na finalną cenę składały się: (i) prace redakcyjne, zakup licencji i praw autorskich (25%); (ii) koszt papieru, druku, oprawy i transportu (20%); marża dystrybutorów (35%); materiały i wsparcie dydaktyczne (5%); podatek VAT (5%); zysk wydawnictwa (10%).

W trzecim kroku, MEN sprawdził, gdzie jest pole do redukcji kosztów i zmniejszenia ceny. Założono m.in., że wprowadzenie  podręcznika opartego o dotację z budżetu centralnego pozwoli zredukować koszty związane z marżą dystrybutorów (szkoły uzyskają możliwość zakupu książek bezpośrednio od wydawców w ilościach hurtowych) i umożliwi obniżkę ceny podręczników o 30%. Dodatkowo założono, iż wydawnictwa nie powinny tworzyć i dystrybuować darmowych materiałów dodatkowych i wsparcia dydaktycznego dla nauczyciela – Zapewnienie tego typu materiałów jest zadaniem organu prowadzącego szkołę – stwierdza MEN w Ocenie Skutków Regulacji. Krok ten prowadził do obniżki zakładanej ceny podręcznika o kolejne 5%. Założono także, że zysk wydawcy na jednym egzemplarzu książki jest zbyt wysoki i zredukowano go z 10% do 8%. Finalnie, kalkulacja MEN zakłada, iż nowa cena podręcznika powinna stanowić mniej niż 60% ceny z 2013 roku (dokładnie 57,7%). Po uwzględnieniu inflacji i kosztów obsługi procesu dotacyjnego ustalono górny limit dotacji na 140 zł w klasach IV – VI szkoły podstawowej i 250 zł w klasach I – III szkoły gimnazjalnej.

… a skąd 25 zł?

W znacznie bardziej uproszczony sposób przeprowadzono natomiast kalkulację prowadzącą do wyznaczenia kwoty maksymalnej dotacji przewidzianej na materiały ćwiczeniowe. MEN – opierając się na średnich cenach zeszytów ćwiczeń kilku księgarni w Warszawie oszacował, że komplet materiałów ćwiczeniowych wykorzystywanych przez ucznia w klasach IV – VI kosztuje detalicznie ok. 80-90 zł, natomiast w przypadku uczniów gimnazjum jest to suma ok. 140 zł. Kwotę dotacji – niezależnie od tych szacunków – wyznaczono w obu grupach na 25 zł (a więc zaledwie 27% dzisiejszej ceny w klasach IV – VI i tylko 18% w klasach I – III gimnazjum) uzasadniając to lakonicznie brakiem obowiązku zakupu materiałów ćwiczeniowych dla uczniów.

Tak radykalnie niski wskaźnik dotacji względem starej ceny kompletu ćwiczeń tłumaczyć można powszechnymi zarzutami wobec wydawnictw o nadmierne i nieuzasadnione mnożenie zeszytów ćwiczeń i sztuczne windowanie ich cen. W tym kontekście sama redukcja dotacji względem starej ceny zestawu wydaje się uzasadniona, niemniej jednak jej skala i zupełny brak oparcia w danych i dowodach należy uznać za niepokojący.

Dotacja a ceny rynkowe podręczników

Potencjalne ryzyko związane z nowym systemem finansowania podręczników wynika z tego, że poziom dotacji jest jedynie punktem odniesienia dla wydawców. Nie mają oni obowiązku dostosowywać do niego cen – to po stronie szkół i systemu oświaty leży obowiązek „zmieszczenia się” w budżecie. Oczywiście, można zakładać, że wydawnictwa będą starały się dostosować ofertę do jedynego – a zarazem gwarantowanego – źródła finansowania ich działalności, jakim będzie dotacja. Należy jednak oczekiwać równoczesnych zmian struktury rynku, prowadzących do jego centralizacji.

Nowy scenariusz, według którego podręczniki będą trafiać do uczniów zaprezentujemy w przyszłym tygodniu.