Stanowisko Centrum Cyfrowego na temat projektu założeń ustawy o otwartości zasobów publicznych
Centrum Cyfrowe Projekt:Polska zostało zaproszone do udziału w konsultacjach dotyczących projektu założeń projektu ustawy o otwartych zasobach publicznych. Poniżej przedstawiamy skrót naszego stanowiska, które w całości dostępne jest na stronie mamzdanie.pl oraz do pobrania w formacie PDF.
Założenia ustawy o otwartych zasobach publicznych to ważna i długo oczekiwana przez nas propozycja legislacyjna. Uważamy, że w Polsce jest potrzebna całościowa regulacja kwestii dostępności i możliwości ponownego wykorzystania wszelkich zasobów publicznych: wytwarzanych przez instytucje publiczne lub finansowanych ze środków publicznych. Obecnie jednolita regulacja obejmuje jedynie te zasoby, które spełniają definicję informacji publicznej. Dostępność pozostałych zasobów jest regulowana w sposób niejednolity przez ustawy o wąskim zakresie (przedmiotowym lub podmiotowym) albo nie jest regulowana wcale. W rezultacie nie są one udostępniane lub podlegają udostępnieniu na przypadkowych zasadach.
Jednocześnie przedstawiony w założeniach model nabywania i udostępniania zasobów publicznych jest w naszej opinii niedoskonały i wymaga dalszych prac. Należy przyłożyć większą troskę do wypracowania takich rozwiązań, które pozwolą uniknąć negatywnych skutków stosowania nowych modeli udostępniania zasobów – wynikających przede wszystkim z potencjalnego zakłócenia dotychczasowych modeli tworzenia treści. Ustawa powinna być skonstruowana tak, by zapewnić otwartość jak największej ilości zasobów, unikając jednocześnie negatywnych skutków w przypadkach, w których otwartość nie jest oczywista. Dla takich przypadków kluczowe jest uzupełnienie ustawy programem działań, który pozwoli wysondować optymalne modele ich udostępniania poprzez działania pilotażowe. Program taki powinien również obejmować działania edukacyjne i promocyjne, które będą niezbędne dla wdrożenia zasady otwartości zasobów publicznych.
Jednocześnie przedstawiony w założeniach model nabywania i udostępniania zasobów publicznych jest w naszej opinii niedoskonały i wymaga dalszych prac. Należy przyłożyć większą troskę do wypracowania takich rozwiązań, które pozwolą uniknąć negatywnych skutków stosowania nowych modeli udostępniania zasobów – wynikających przede wszystkim z potencjalnego zakłócenia dotychczasowych modeli tworzenia treści. Ustawa powinna być skonstruowana tak, by zapewnić otwartość jak największej ilości zasobów, unikając jednocześnie negatywnych skutków w przypadkach, w których otwartość nie jest oczywista. Dla takich przypadków kluczowe jest uzupełnienie ustawy programem działań, który pozwoli wysondować optymalne modele ich udostępniania poprzez działania pilotażowe. Program taki powinien również obejmować działania edukacyjne i promocyjne, które będą niezbędne dla wdrożenia zasady otwartości zasobów publicznych.
W związku z tym oraz ze względu na kontrowersje wokół projektu, byłoby wskazane przeprowadzić szczegółowe ekspertyzy dotyczące procesów powstawania utworów ze środków publicznych w sferze kultury, ich komercyjnego obiegu (w szczególności czasu trwania komercjalizacji takich utworów) oraz możliwych skutków udostępnienia tych utworów w sposób otwarty. Problemem dzisiaj jest bowiem brak rzetelnej wiedzy na ten temat, co utrudnia merytoryczną dyskusję i racjonalne kształtowanie polityki kulturowej. W zebraniu odpowiednich danych liczymy na wsparcie środowisk twórczych, organizacji zbiorowego zarządu oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego.
W ocenie Centrum Cyfrowego największą wadą założeń jest pozostawienie instytucjom publicznym swobody wyboru stopnia, w jakim zasoby będą otwarte. Stwarza to zagrożenie, że faktyczna zmiana będzie niewielka – gdyż wszystkie instytucje wykorzystają dostępne im wyłączenia od zasady otwartości, by ostatecznie nie dzielić się zasobami ze społeczeństwem. Ustawa wymaga więc połączenia proponowanej obecnie ogólnej ramowej struktury (która zapewnia alternatywne zasady udostępniania niezbędne w niektórych przypadkach) z silniejszą gwarancją pełnej otwartości przynajmniej kluczowych zasobów.
Ustawa o otwartości zasobów publicznych ma w założeniu regulować bardzo szeroki zakres zasobów wytwarzanych przez instytucje publiczne lub publicznie finansowanych. Kontrowersje budzą sposoby udostępniania szczególnie tego drugiego typu zasobów. Stoimy na stanowisku, że w przypadkach kontrowersyjnych uzasadnione jest odstępstwo od przyjętej w ustawie standardowej regulacji kwestii otwartości, która powinna polegać na zasadzie nabycia praw przez podmiot zobowiązany i udostępnieniu zasobu na wolnej licencji (lub alternatywnie na zobowiązaniu podmiotu otrzymującego finansowanie publiczne do udzielenia wolnej licencji). Przypadki te powinny jednak zostać precyzyjnie zidentyfikowane i zdefiniowane – tak by w przypadkach niekontrowersyjnych mogła obowiązywać reguła pełnej otwartości zasobów publicznych. Uważamy, że ustawa w obecnym kształcie tworzy odpowiednie mechanizmy, łącznie z mechanizmem całkowitego wyłączenia określanego zasobu spod obowiązywania projektowanej ustawy. To powoduje, że wiele kategorycznych zarzutów pod kątem ustawy uznajemy za bezzasadne – założenia przewidują bowiem odpowiednie mechanizmy zaradcze.
Najczęściej powtarzane w procesie konsultacji głosy krytyki twierdzą, że ustawa uniemożliwi twórcom zarabianie na tworzonych dziełach. Pragniemy podkreślić, wbrew tym głosom, że ustawa dotyczy jedynie przypadków tworzenia utworów ze środków publicznych (co znacząco ogranicza zbiór utworów objętych wymogiem otwartości); ustawa przewiduje wynagrodzenie w postaci dofinansowania publicznego – należy więc mówić o wykupieniu praw, a nie wywłaszczeniu; wreszcie wiele przewidzianych dziś ustawowo wynagrodzeń twórców ma charakter niezbywalny i projektowana ustawa tego nie zmieni.
Sprzeciwiamy się prezentowaniu ustawy jako regulującej wyłącznie prawa twórców do swojej twórczości – tak można odczytać część głosów krytycznych płynących ze środowisk twórczych. Waga projektowanej ustawy polega na tym, że do myślenia o dostępności zasobów publicznych wprowadza kategorię interesu publicznego jako równie istotnego co interesy podmiotów otrzymujących finansowanie publiczne. To równoważenie interesów, podobnie jak uznanie znaczenia dostępności zasobów w trzech różnych obszarach (sferze nauki, edukacji i kultury) równocześnie to naszym zdaniem kluczowe cechy planowanej regulacji.
Pragniemy podkreślić, że prace nad ustawą wpisują się w trend tworzenia podobnych regulacji zarówno na poziomie europejskim, jak i międzynarodowym. Istnieją również precedensy dla tego rodzaju całościowych regulacji kwestii dostępności zasobów publicznych poprzez tak zwane ramy licencjonowania (licensing frameworks), takie jak Australian Governments Open Access and Licensing Framework (AusGOAL), New Zealand Government Open Access and Licensing Framework (NZGOAL) czy United Kingdom Government Licensing Framework (UKGLF).
Uważamy za słuszne, że zamiast wprowadzać jeden obowiązujący sposób udostępniania zasobów publicznych, ustawa tworzy ramy pozwalające udostępniać zasoby w sposób zróżnicowany – jednocześnie standaryzując sposób udostępniania. Jak wskazujemy poniżej, należy w tych ramach wyraźnie zdefiniować obszar, w którym powinna obowiązywać reguła pełnej otwartości. Podobnie, należy wprowadzić mechanizmy kontroli, które zapewnią, że założone w projekcie możliwości wyłączenia zasobu spod regulacji nie będą nadużywane. Jednak większa elastyczność modelu udostępniania, umożliwiona przez taką konstrukcję ramową, jest niezbędna w sytuacji dużego zróżnicowania regulowanych zasobów i sposobów ich wytwarzania. Ramowa konstrukcja pozwala w uzasadnionych warunkach zrezygnować z zasady pełnej otwartości, na przykład wtedy, gdy jest ona niemożliwa do wdrożenia w przypadku danego zasobu. Nie ulega wątpliwości, że takie przypadki na pewno będą się zdarzać, a są trudne do przewidzenia na etapie projektowania regulacji. Elastyczna konstrukcja ramowa pozwala więc uniknąć sytuacji, w której nowa regulacja będzie nagminnie łamana lub nieprzestrzegana przez podmioty zobowiązane. W odniesieniu do zasobów, co do których istnieje niejasność co do warunków ich udostępniania, taka konstrukcja ramowa pozwala otwierać je stopniowo.
Proponujemy, by równolegle do ustawy został opracowany program rządowy wdrażający regułę otwartości w podmiotach zobowiązanych. Program taki powinien obejmować działania promocyjne i edukacyjne, skierowane zarówno do podmiotów zobowiązanych jak i podmiotów otrzymujących finansowanie publiczne oraz użytkowników końcowych zasobów publicznych. Doświadczenia z wdrażaniem zasad dostępu do informacji publicznej demonstrują kluczowe znaczenie tego rodzaju dodatkowych, osłonowych działań. W ramach takiego programu powinno również działać narodowe centrum kompetencji w zakresie otwartości zasobów publicznych. Jego celem powinny być, oprócz działań edukacyjnych i promocyjnych, opracowywanie i wdrażanie najlepszych praktyk w zakresie prawnych i technicznych aspektów udostępniania zasobów publicznych. Doświadczenia innych państw wdrażających ramowe programy otwartości zasobów, takich jak Australia czy Wielka Brytania, wskazują na istotną rolę takiej instytucji. Tego rodzaju program działań może być częścią opracowywanego obecnie przez MAiC Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa.
Pełna treść stanowiska (pdf)
Najczęściej powtarzane w procesie konsultacji głosy krytyki twierdzą, że ustawa uniemożliwi twórcom zarabianie na tworzonych dziełach. Pragniemy podkreślić, wbrew tym głosom, że ustawa dotyczy jedynie przypadków tworzenia utworów ze środków publicznych (co znacząco ogranicza zbiór utworów objętych wymogiem otwartości); ustawa przewiduje wynagrodzenie w postaci dofinansowania publicznego – należy więc mówić o wykupieniu praw, a nie wywłaszczeniu; wreszcie wiele przewidzianych dziś ustawowo wynagrodzeń twórców ma charakter niezbywalny i projektowana ustawa tego nie zmieni.
Sprzeciwiamy się prezentowaniu ustawy jako regulującej wyłącznie prawa twórców do swojej twórczości – tak można odczytać część głosów krytycznych płynących ze środowisk twórczych. Waga projektowanej ustawy polega na tym, że do myślenia o dostępności zasobów publicznych wprowadza kategorię interesu publicznego jako równie istotnego co interesy podmiotów otrzymujących finansowanie publiczne. To równoważenie interesów, podobnie jak uznanie znaczenia dostępności zasobów w trzech różnych obszarach (sferze nauki, edukacji i kultury) równocześnie to naszym zdaniem kluczowe cechy planowanej regulacji.
Pragniemy podkreślić, że prace nad ustawą wpisują się w trend tworzenia podobnych regulacji zarówno na poziomie europejskim, jak i międzynarodowym. Istnieją również precedensy dla tego rodzaju całościowych regulacji kwestii dostępności zasobów publicznych poprzez tak zwane ramy licencjonowania (licensing frameworks), takie jak Australian Governments Open Access and Licensing Framework (AusGOAL), New Zealand Government Open Access and Licensing Framework (NZGOAL) czy United Kingdom Government Licensing Framework (UKGLF).
Uważamy za słuszne, że zamiast wprowadzać jeden obowiązujący sposób udostępniania zasobów publicznych, ustawa tworzy ramy pozwalające udostępniać zasoby w sposób zróżnicowany – jednocześnie standaryzując sposób udostępniania. Jak wskazujemy poniżej, należy w tych ramach wyraźnie zdefiniować obszar, w którym powinna obowiązywać reguła pełnej otwartości. Podobnie, należy wprowadzić mechanizmy kontroli, które zapewnią, że założone w projekcie możliwości wyłączenia zasobu spod regulacji nie będą nadużywane. Jednak większa elastyczność modelu udostępniania, umożliwiona przez taką konstrukcję ramową, jest niezbędna w sytuacji dużego zróżnicowania regulowanych zasobów i sposobów ich wytwarzania. Ramowa konstrukcja pozwala w uzasadnionych warunkach zrezygnować z zasady pełnej otwartości, na przykład wtedy, gdy jest ona niemożliwa do wdrożenia w przypadku danego zasobu. Nie ulega wątpliwości, że takie przypadki na pewno będą się zdarzać, a są trudne do przewidzenia na etapie projektowania regulacji. Elastyczna konstrukcja ramowa pozwala więc uniknąć sytuacji, w której nowa regulacja będzie nagminnie łamana lub nieprzestrzegana przez podmioty zobowiązane. W odniesieniu do zasobów, co do których istnieje niejasność co do warunków ich udostępniania, taka konstrukcja ramowa pozwala otwierać je stopniowo.
Proponujemy, by równolegle do ustawy został opracowany program rządowy wdrażający regułę otwartości w podmiotach zobowiązanych. Program taki powinien obejmować działania promocyjne i edukacyjne, skierowane zarówno do podmiotów zobowiązanych jak i podmiotów otrzymujących finansowanie publiczne oraz użytkowników końcowych zasobów publicznych. Doświadczenia z wdrażaniem zasad dostępu do informacji publicznej demonstrują kluczowe znaczenie tego rodzaju dodatkowych, osłonowych działań. W ramach takiego programu powinno również działać narodowe centrum kompetencji w zakresie otwartości zasobów publicznych. Jego celem powinny być, oprócz działań edukacyjnych i promocyjnych, opracowywanie i wdrażanie najlepszych praktyk w zakresie prawnych i technicznych aspektów udostępniania zasobów publicznych. Doświadczenia innych państw wdrażających ramowe programy otwartości zasobów, takich jak Australia czy Wielka Brytania, wskazują na istotną rolę takiej instytucji. Tego rodzaju program działań może być częścią opracowywanego obecnie przez MAiC Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa.
Pełna treść stanowiska (pdf)